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全国人大社建委副主任委员宫蒲光：“应规范网络个人求助行为”|两会特别报道

原创杜茂林南方周末 1周前

▲ 全国人大社建委副主任委员、民政部原副部长宫蒲光。（受访者供图/图）

全文共4392字，阅读大约需要8分钟

在志愿服务记录、激励保障、服务实施等具体方面，还是“两张皮”，许多制度措施有待进一步完善。

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文 | 南方周末记者杜茂林

南方周末实习生刘欢

责任编辑 | 钱昊平

卸任在民政部的职务后，宫蒲光专注于慈善事业的工作，2019年6月当选为中华慈善总会会长。2021年的全国人代会，他带来了关于加快推进慈善法修订工作的建议。据他介绍，前不久，全国人大常委会相关领导已分别对慈善法修订工作作出重要批示。

中共十九届五中全会审议通过的关于“十四五”规划和2035年远景目标的建议明确提出，“发挥第三次分配作用，发展慈善事业，改善收入和财富分配格局。”

接受南方周末记者采访时，宫蒲光对上述表述充满期待，“这是党和国家对慈善事业赋予的新使命。”

除了慈善法，扶贫工作也是宫蒲光关注的重点之一。早在2019年，脱贫攻坚取得全面胜利前夕，宫蒲光就提出，中国将进入“后扶贫时代”，相对贫困依然存在。在他看来，如何加强农村相对贫困人口或低收入人口常态化帮扶、守住不发生规模性返贫的底线，必将成为“后扶贫时代”巩固拓展脱贫攻坚成果、接续推进脱贫地区乡村振兴的关键。

“加强社会救助工作，是实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的重要举措。”宫蒲光表示。

下一步重点

南方周末：2021年是“十四五”规划的开局之年，作为全国最大、最有影响力的枢纽型慈善组织，中华慈善总会今年有哪些工作安排？

宫蒲光：中华慈善总会成立于1994年，是新中国成立以来第一家全国性的慈善组织。成立27年来，中华慈善总会直接募集慈善款物共折合人民币1300多亿元，特别是在疫情防控中，总会共接收专项捐款3.45亿元，接收捐赠物资价值约7.23亿元，接管、运营了“中华慈善总会·湖北省慈善总会疫情防控捐赠物资联合应急仓库”，在支援全国各地、湖北抗疫斗争中发挥了重要作用。

2021年，我们将开展扶贫、医疗救助，推动以支持困难群众、农民工和退役军人返乡创业为主要内容的扶助项目，探索“造血式”的慈善帮扶模式，把目光对准相对贫困人口及特殊困难人群，提供有针对性的精准帮扶，助力乡村振兴战略和基层社会治理。

南方周末：放在“十四五”规划的背景下，在你看来，中国的慈善事业会有怎样的发展前景？

宫蒲光：“十四五”时期，伴随着我国综合国力和社会治理水平的不断提升，我国慈善事业将在服务困难群体、助力民生保障、促进社会进步、推进共同富裕等方面发挥更大作用。具体表现在，“慈善蛋糕”总体规模将进一步扩大；慈善事业主体力量将进一步壮大；慈善综合监管体系将进一步健全等等。而培育慈善组织、发展互联网慈善、支持慈善创新将成为下一步慈善事业发展的重点。

“发展潜力挖掘得不够”

南方周末：正如你说的那样，在此次“战疫”中，我们看到了慈善事业的重要作用，但同时也察觉出不少突出问题。在你看来，慈善行业目前存在着哪些突出问题与短板？

宫蒲光：在抗击疫情的“大考”中，慈善行业做出了贡献。全国各级慈善组织、红十字会共接收社会捐款419.94亿，抗疫急需物资10.94亿件，相当于各级财政抗疫资金总投入的近1/3。

但也暴露出一些突出的问题与短板，比如慈善组织数量发育不足。全国现有九十多万家社会组织，其中慈善组织仅占1%左右。从数量上看，显然不符合慈善法大力促进慈善组织发展的立法初衷，也不适应我国慈善事业的现实需要。比如慈善组织能力与公众期待不相适应。在自身建设上，慈善组织存在个性不足、低层次同质竞争的现象，慈善资金的使用效率、项目管理能力、合规运作能力、筹款能力、舆论和危机事件应对能力等均有待进一步提升。再比如慈善行业发展的良性生态尚未形成，一些小微慈善组织筹款能力较弱，从政府购买服务中获得的支持不足，面临很大的生存压力；一些慈善组织依附于单位、企业，自我发展独立性和积极性不高，一些地方枢纽型慈善组织能力不足。疫情中出现的这些短板也折射出我国慈善事业的整体问题。

南方周末：问题具体是指什么呢？

宫蒲光：首先，慈善事业发展潜力发掘得不够。改革开放以来，我国经济社会发展取得巨大成就，但近年来我国每年接收的捐赠款物总额停留在1400亿-1500亿元的水平，增幅不明显，人均捐赠额和慈善捐赠总额在GDP中占比与发达国家相去甚远。促进慈善事业发展的政策激励力度不足，对慈善组织和慈善捐赠者的精神鼓励不够，慈善文化舆论环境亟待改善，是产生这一状况的主要原因。

其次，志愿服务工作制度保障不够。我国的志愿服务起步于二十世纪八九十年代，由民政部号召的社区志愿服务和共青团中央倡导引领下的青少年志愿服务，至今仍是志愿服务最重要的两个领域。虽然中央精神文明办公室承担了志愿服务的统筹协调、统一指导职责的工作，但在志愿服务记录、激励保障、服务实施等具体方面，还是“两张皮”，许多制度措施有待进一步完善。

此外，目前慈善激励政策落实不到位仍是不可回避的现实。

“有必要增加网络慈善专章”

南方周末：你刚才提到了慈善法，我们注意到，在这部法律实施四年多之后，2020年下半年，十三届全国人大常委会首次开展执法检查，并公布执法检查的相关报告。你有怎样的观察？

宫蒲光：2016年，慈善法出台，这证明我国慈善事业进入蓬勃发展的新阶段。但同时也应该看到，由于我国慈善事业起步晚、基础差、规模小、水平低，面对社会主要矛盾发生的历史性变化和人民群众对美好生活的新期待，慈善工作在体制机制、政策措施、工作基础等方面还存在明显不足，慈善事业总体发展滞后的局面尚未从根本上改变。

在2020年执法检查和日常工作中，我深切体会到，以互联网为代表的信息化的迅猛发展，使慈善事业发展面临许多慈善法所未涉及的新情况、新问题，比如互联网慈善法治建设相对滞后、应对重大突发事件的机制不健全、慈善领域存在一些法治化盲区、慈善统计制度和慈善信息平台建设相对滞后等，迫切需要修订慈善法，更好地回应社会呼声。

南方周末：启动慈善法修订工作，需要在哪些方面加强？

宫蒲光：过去几年，网络慈善为舆论所热议。因此，在慈善法修订过程中，有必要增加网络慈善专章，系统规范网络慈善的定义边界、募捐办法、法律责任，明确互联网募捐平台的法定职责、个人求助的条件和义务，加强平台责任、审查甄别、信息公开、风险提示和责任追溯，规范网络个人求助行为。

同时，在慈善法已规制慈善组织行为的基础上，研究社会生活各个领域慈善活动的特点规律，并纳入法律予以规范，特别是要将城乡社区办慈善、宗教场所办慈善、个人求助和个人行善、专业社会工作和志愿服务等活动纳入法律规范。

此外，还要明确公开募捐主体、接收捐赠主体的界定范围和公开募捐资格的审批、取消、退出情形和程序。最后，要进一步做好与相关法律的衔接，增加对公共卫生事件、自然灾害等重大突发事件下开展慈善募捐、进行慈善活动的有关规定，为新时代慈善事业健康有序发展提供有力的法律保障。

社会救助法预计年内可审议

南方周末：十九届五中全会要求，“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”，如何实现这个目标？

宫蒲光：我个人认为，加强社会救助工作是实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的重要举措。这是因为，从决战决胜脱贫攻坚的实践来看，社会救助兜底政策措施发挥了重要作用；从防止返贫来看，2021年的中央一号文件明确提出，“对脱贫人口中丧失劳动能力且无法通过产业就业获得稳定收入的人口，以现有社会保障体系为基础，按规定纳入农村低保或特困人员救助供养范围，并按困难类型及时给予专项救助、临时救助”，明确了社会救助是全面推进乡村振兴中防止产生新的贫困、确保不出现系统性返贫风险的重要制度安排。

此外，2020年的疫情“大考”再次警示我们，社会救助是应对突发事件中补齐民生短板、兜住困难群众基本生活底线的重要制度保障。在此次疫情防控中，民政部门加大了对受疫情影响困难群众的救助力度，对生活陷入困境的城乡低保家庭、特殊困难家庭、特困供养人员和留守儿童、困境儿童等困难群众提供大量临时救助，惠及困难群众8168.9万人次。

值得注意的是，前不久中央政治局第二十八次集体学习会上，习近平总书记明确提出要把农村社会救助纳入乡村振兴战略统筹谋划，健全社会救助、社会福利对象精准认定机制，实现应保尽保、应助尽助、应享尽享。

南方周末：据你观察，中国社会救助制度的发展现状如何？

宫蒲光：我国社会救助制度的发展历程，是政策先于立法、政策引导立法。从新中国成立初期的灾害救济、农村特困户救济、农村五保供养，到1997年建立城市低保、2007年建立农村低保，再到2014年国务院颁布《社会救助暂行办法》，我国社会救助制度框架逐步建立，基本形成了适合我国国情的多层次社会救助体系。

目前，《社会救助暂行办法》是社会救助工作最主要的法规依据，随着经济社会的快速发展，该办法难以适应经济社会发展中产生的新情况、新问题，许多被实践证明行之有效的经验做法有待通过立法予以固化，加快社会救助立法已经成为全面推进乡村振兴战略的当务之急。

2018年，有关部门开始推进社会救助法的立法工作。2020年4月，全国人大常委会第十七次会议，专门部署近两年要完成17部立法和修法任务，其中就包含了社会救助法。民政部、财政部、司法部等国务院有关部门高度重视，全力投入立法工作，法律草案已经多次广泛征求意见，预计年内可提交人大常委会议审议。

南方周末：在加快制定社会救助法的同时，应该怎么保证立法质量？

宫蒲光：我认为有四个方面要注意：一是要注重体系建设，作为兜底性社会保障制度，社会救助要保障哪些人、保障什么、保障到什么程度？如何把“底”划清、把“底”兜牢？如何科学设置各类专项救助？既不刻意割裂又不简单叠加，还能保持长期稳定；如何理顺低保与专项救助之间的关系？这些都需要在立法过程中予以高度关注。

二是要与经济发展水平相适应，既不能过高，脱离社会主义初级阶段实际；也不能过低，难以发挥社会救助的制度功能。纵向看，我国社会救助支出增长率低于同期财政支出增长率；横向看，我国社会救助覆盖率和投入水平普遍低于国际同等水平。许多研究表明，我国社会救助投入处于低位运行状态，在新的发展阶段，有必要通过立法予以扭转。

三是要优化低保制度设计。低保制度是社会救助体系的基石。在现行政策框架下，“按标施保”是低保制度的核心基点，即先确定各地低保标准，以此衡量家庭财产收入。没有达标的纳入低保对象，以收入补差的方式予以现金补助。但由于家计核定难、行政成本高、工作计划性不强等原因，各地普遍将“按标施保”变通执行，比如按预算资金确定低保对象总量并层层分解指标，再把低保金划分若干档向低保对象发放。事实上，“按标施保”已被实践所校正。另外，要适应市场经济条件下“人户分离”的现实，改变户籍地保障的做法；要进一步固化“按户施保”与“单人入保”相结合的实践经验，尽可能做到精准施保。在立法过程中，应当尊重基层实践、回应群众诉求，进一步调整完善低保制度设计。

四是要重点解决基层社会救助工作力量与工作任务不匹配的矛盾；要进一步明确中央和地方在社会救助上的财政支出责任，建立社会救助经费与经济社会发展相适应的稳定增长机制。